¿Quién le teme a la Ley del Hábitat?
24/12/2012
POR PABLO GUIRALDES* - ESPECIAL PARA ARQ
La ley recientemente sancionada en la provincia de Buenos Aires propone crear una ciudad compacta, densa, variada, y accesible. Y apunta reorientar el mercado de la tierra urbana.
El crecimiento del Gran Buenos Aires produjo en las últimas décadas un archipiélago desigual y fragmentado de barrios cerrados, barrios abiertos, asentamientos, villas y conjuntos habitacionales.
La ampliación de autopistas y redes de infraestructura facilitó la dispersión. La disponibilidad de grandes superficies de tierra, accesible a minutos de la ciudad, permitió la aparición de grandes enclaves residenciales cerrados, equipamientos y servicios, oficinas, hoteles y centros de salud. Entreverados entre estos grandes emprendimientos, muchos de los antiguos barrios abiertos comparten zonas menos favorecidas o accesibles –desde las autopistas, que son los troncos del nuevo crecimiento– con asentamientos, villas, y los proyectos de vivienda social, siempre insuficientes para paliar las necesidades de una población que crece por decenas de miles cada año.
Como en un tetris mal jugado, a simple vista sobra espacio, pero cuando afinamos un poco el ojo, advertimos que estamos atascados y vamos perdiendo.
Se necesitan instrumentos y recursos para promover el desarrollo de barrios y viviendas populares en la escala requerida para revertir el déficit, y con la calidad necesaria para garantizar que sus habitantes de menos recursos disfruten –y no padezcan– la ciudad que habitan.
La Ley de promoción del Hábitat Popular, sancionada hace unos días por la Legislatura de la Provincia de Buenos Aires, es el instrumento que la Provincia ha concebido para encarar un cambio en la manera de construir el hábitat –la ciudad y la vivienda- para estos sectores.
La Ley reconoce la complejidad de la situación, y legitima la diversidad de soluciones que los distintos actores del Estado y la sociedad civil ya han encarado. Desgrana definiciones, programas, directrices, instrumentos de actuación; modifica partes de la ley de municipios y del decreto-ley 8912-77 y establece nuevas instituciones a ser creadas, como la Autoridad de Aplicación y el Consejo Provincial del Hábitat del que participan, entre otros, los colegios profesionales y las universidades.
La ciudad que la Ley propone crear es compacta, densa, variada, y accesible. Se convoca a todos los sectores que participan de la producción de vivienda, y les ofrece una variedad de operatorias, capacitación y financiación, para que cada uno de ellos -cooperativas, asociaciones civiles, ONGS, habitantes de villas, y mutuales, entre otros- sumen sus proyectos de modo participativo y democrático. Los municipios quedan a cargo de identificar el déficit habitacional y urbano, y de crear condiciones urbanísticas estructurales para los nuevos desarrollos.
Sin embargo, crear nuevas instituciones y nuevos encuadres para los desarrollos urbanos y de viviendas que se superponen o agregan a las ya existentes, no ayuda a resolver los problemas que los desarrolladores del campo social tienen hoy. A pesar de que se habla de preferente despacho para los proyectos encuadrados en distintas operatorias, y dadas las limitaciones que estas instituciones suelen tener, hay que concentrarse mucho en crear procesos de aprobación que incorporen asesoramiento técnico y legal. La Ley habla de asesoramiento y capacitación por parte del Instituto Provincial de la Vivienda. Quizás no sea suficiente.
El insumo crítico es el suelo, porque justamente lo que escasea es la tierra bien ubicada y bien servida. El mandato a los municipios para revitalizar zonas degradadas, establecer reservas y zonas especiales, apunta a recuperar mucha tierra en desuso y bien ubicada. Para esto, los municipios deberán reactivar –lograr que se urbanicen y/o construyan– miles de lotes vacantes en los centros degradados, o en los barrios periféricos. Los catastros deberán aportar capacidad y tiempo para poner en marcha esta iniciativa, que puede ser la llave para consolidar muchas localidades del conurbano. Se podría pensar en crear bancos de tierras o entes autónomos que encaren estas tareas.
En la Ley se mencionan consorcios urbanísticos, en formatos semejantes a Puerto Madero o Puerto Norte de Rosario, ajustados al contexto social y económico. Hay localidades de la Provincia que ya están avanzando con proyectos de este tipo. Los desarrolladores privados ya están reorientando sus estrategias a sectores medios y bajos. Esta podría ser la oportunidad de alinear fuerzas, pero para esto habría que pensar en una escala mucho mayor, concibiendo nuevos desarrollos integrados, de usos mixtos y para todos los niveles, en municipios con mucha tierra apta y vacante. La iniciativa desarrollada en México, llamada DUIS (Desarrollos Urbanos Integrales Sustentables), es un buen ejemplo.
La Ley apunta también a reorientar el mercado de la tierra urbana. Al adjudicar la escasez de suelo y su aumento de valor a la especulación, la Ley busca al mismo tiempo redistribuir las cargas y poner más tierra en el mercado, para bajar su valor.
Los desarrolladores de barrios privados deben realizar una cesión obligatoria de tierra de un 10% a los respectivos municipios para aprobar cada nuevo proyecto.
Esta tierra –o su equivalente en dinero, obras o tierra en otra localización– es el único recurso nuevo que la Ley define. Algunos desarrolladores cuestionan la legitimidad de esta exigencia. La doctrina de la plusvalía dice que el Estado, al otorgar valor urbano a la tierra rural, tiene derecho a participar de la apreciación de la tierra, para compensar por externalidades y para redistribuir el valor agregado. Hay municipios que ya están exigiendo condiciones semejantes para aprobar desarrollos.
Por el bien de los habitantes de Buenos Aires, es de esperar que esta Ley contribuya a hacer del archipiélago un territorio más organizado y equilibrado.
*Arquitecto, especialista en urbanismo.